3月10日上午，十二届全国人大一次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长马凯关于“国务院机构改革和职能转变方案”(下称《方案》)的说明。据马凯介绍，《方案》提出：建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。

　　中国涉及不动产登记的部门机构繁多，有近10个。被讨论最多的，是广泛存在的“房、地”分开登记现象。 早报资料

　　按马凯的说法，中国将按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。

　　北京大学法学院教授尹田分析，不动产统一登记制度中的“统一”，是指登记机关、登记规则、登记程序和登记收费等的统一。按照同一事件由同一部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，“作为行政主管部门，这是第一次有明确的态度”。

　　尹田曾参与过《物权法》起草。不动产登记是一项基本的物权制度，设立之初即为对抗第三人，以保护产权人的合法利益。

　　2007年实施的《物权法》在第十条中规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”

　　但由于缺乏实施细则，中国的不动产登记仍处于分散状态。目前，中国的不动产登记分散在近10个部门。这种多头登记一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查询、重复登记、数据不统一等问题，有违物权登记初衷。

　　改革决心已显露无遗。据新华社昨日报道，中编办负责人说，建立不动产统一登记制度，被列为此番国务院机构改革和职能转变方案的三项基础性制度建设工作之一。

　　不动产统一登记的好处

　　国土资源部地籍司原司长樊志全曾提出，从历史上看，建立不动产统一登记制度符合中国的传统。因为中国长期以来形成了不动产统一登记的传统。民国初期，中国便建立了不动产的统一登记制度。中国大陆，从1956年起，土地权利退出财产权范畴，土地登记本身失去了存在的价值。“改革开放后，房产、林木等比土地更早进人财产权的范畴，房屋、林木的登记也先于土地登记而建立。因此才造成目前房屋、林木与土地分别由不同的部门管理和登记的局面。”

　　建立独立、统一的不动产登记制度，一直是法学界、经济学界的构想。早在《物权法》制定和讨论的过程中，如何统一中国的不动产登记制度，始终是争议的焦点问题之一。

　　中国政法大学民商经济法学院院长王卫国介绍，包括他在内的学者，在2005年后就一直呼吁立法。但《物权法》只给出了一个框架，而没有具体细则，不动产统一登记制度就难以实施。

　　目前，各登记机构都有自己的法律依据，例如林业部门对林地登记有《森林法》作为支撑，农业部门对草原进行登记有《草原法》作为依据，对农村承包土地进行登记有《农村土地承包法》，住房和城乡建设部门对房屋进行登记有《城市房地产管理法》。

　　由于部门之间难以协调，立法者在制定《物权法》时，为减少阻力、尽快通过，只能采取搁置争议、维持现有不动产登记格局的做法，导致现行《物权法》在不动产统一登记方面没有突破。

　　尹田说，不动产统一登记制度在《物权法》中只是作为一个原则定下来。

　　历年全国“两会”上，不动产统一登记制度一直是代表、委员热议的话题，今年也不例外。全国“两会”期间，全国人大代表、江西省高级人民法院院长张忠厚对《新法制报》说，其向第十二届全国人大第一次会议提交了一份《关于尽快贯彻落实物权法规定，完善不动产统一登记制度的建议》，建议落实《物权法》第十条规定，尽快制定不动产统一登记办法，将所有的不动产登记事务和机构统一起来。

　　据张忠厚称，由于登记严重分散，信息不能得到全面披露，少数不法分子便利用这些弊端，将房、地分别抵押甚至分别转让。也有一些当事人将企业财产整体抵押之后，又将部分财产重复担保，使得担保权人在实现担保权时受到极大损失。

　　以房地产行业的不动产为例，出现一房多卖、重复抵押、保障房不公平分配、住房的家底不清等现象。

　　另有学者认为，不动产统一登记形成的数据系统可以为反腐提供帮助。此前被炒得沸沸扬扬的“以人查房”，争议的焦点之一便是登记信息披露的范围问题。

　　推进难点：部门利益分割

　　即便利害分明，但不动产统一登记制度的推进一直缓慢。推进难点之一，是部门利益分割。

　　尹田说，不动产统一登记制度当初在《物权法》中只是作为一个原则定下来，考虑到的就是部门之间的利益分割。

　　中国国土资源报2010年刊载的一篇报道称，初步统计，中国涉及不动产登记的部门和机构繁多，有近10个。

　　“光是土地登记就分很多家，林地由林业部登记，农村的承包地由农业部登记，沿海的滩涂由海洋局登记，还有一部分土地登记处于空白(状态)。没有统一的规则，又涉及部门利益，中央一直没有明确由哪个部门来管。”王卫国说。

　　尹田也说，因为涉及部门之间行政权力的划分，部门各有各的利益，整个行政体制上没有完全统一起来，大多数地方不动产登记并没有完全统一。

　　房、地分开登记即是典型。财新网3月10日援引中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠的观点称，“这涉及国土部门和住建部门的部门利益。土地和房屋登记分开进行时，两个系统各自积累了30万的员工。集中登记之后，这些人怎么办?一直没法解决。”据孙宪忠介绍，房地统一登记在一些大城市已有开展，但县一级基本没有推进。

　　“推进不动产统一登记的过程，必然是行政机关面对不该拥有的权力壮士断腕的过程，必然是转变职能加快服务型政府建设的一个缩影。”求是理论网曾刊载文章称。

　　《新法制报》3月7日报道称，上海、广州、深圳、重庆四地已试行不动产统一登记，但仅限于“房、地登记机关统一”，其他不动产登记仍然在各部门。

　　“土地以及土地上的建筑物、定着物，甚至农村的集体土地承包权都应该属于不动产权力，都应该登记公示，而且登记机构都应该是一个机构。”尹田说。

　　此外，王卫国还提到，建立不动产统一登记制度需大量资金和人力的投入。

　　他预计，包括不动产信息联网、信息录入在内的整个系统建设，大约需要十亿元以上的投资。

　　“全国有那么多不动产需要登记，城市房屋初始登记基本已经有了，光农村现有房屋建筑面积就有330亿平方米，要把这块初始登记建立起来，工作量就非常大。按照《物权法》规定，我们还要建立城乡统一的登记制度。”王卫国说。

　　“这个事情在国际上，人家怎么做，尤其是人口、国土面积和发达程度跟中国差不多的国家，可以作为参考。”中央民族大学法学院教授、北京华联律师事务所律师田小穹说。

　　田小穹同时提到，中国国土太大，人口太多，做起来可能也不方便。“跟中国接近的国家，不同的行业，不同的物权，可能性质跟我们国家的也不一样。”

　　专家建议由人大立法

　　推进立法仍需多方协调。

　　田小穹认为，《方案》提到，“同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责”，这一表述已经超出登记制度改革范畴，涉及体制改革。

　　“是重组一个机构，分级管理，还是对现成的登记机构进行合并，都需要慎重考虑。”田小穹认为，由同一个部门承担登记职责，难度太大。建立统一的不动产登记机构是件大事，需要在充分的调研和广泛的讨论后作出决定。

　　田小穹建议，不同登记部门，要有个部门牵头，互相承认登记信息，“关键问题是，信息不统一，不是部门不统一”，要建立相互配合的机制。

　　推进路线图依然待解。

　　单从马凯的表述来看，推进不动产统一登记制度尚无更多操作细节，统一登记的范围、登记机构、登记办法、数据管理以及相关机构、人员调整方案仍待明确。

　　尹田直言，《物权法》是民事法律，只能解决民事问题，行政机构的调整和权力划分，不可能由一个民事法律来做出具体规定。

　　王卫国还提到，在《物权法》实施之初就主张由全国人大制定《不动产登记法》。他认为，国务院制定条例往往是部门之间内部协调，专家参与比较少，面向社会征求意见和开放度也不够。而全国人大来立法，开放度更高，专家参与度也更高。

　　建立公共服务型不动产登记机构，是不少专家学者的呼声，也契合此番国务院机构改革和职能转变方案关于“职能转变”的精神。